Ein Jahr Verpackungsgesetz - Eine Zwischenbilanz

• Die Zentrale Stelle Verpackungsregister ZSVR zieht ein insgesamt positives Zwischenresümee zur Wirksamkeit des neuen Verpackungsgesetzes.
• Die Systembeteiligung von nahezu allen Verpackungsmaterialien konnte im Vergleich zu den Vorjahren gesteigert werden.
• Günstigere Produktion von Neuverpackungen und schlechte Mülltrennung stellen die Kreislaufwirtschaft allerdings vor Probleme.

Neue Quoten für Mehrwegverpackungen und die Wiederverwertbarkeit von Verpackungsprodukten, dazu schärfere Regelungen zu Pflichten für alle, die befüllte Verpackungen in Umlauf bringen und eine zentrale Stelle für die Lizenzierung – das neue Verpackungsgesetz soll seit Januar 2019 eine nachhaltigere Verpackungsentsorgung gewährleisten. Nach mehr als einem Jahr seit dem Inkrafttreten ist es Zeit für ein erstes Zwischenfazit.
 

ZUFRIEDENHEIT IN DER ZENTRALEN STELLE VERPACKUNGSREGISTER

Genaue Erkenntnisse zur Arbeitsweise und Wirksamkeit der Zentralen Stelle Verpackungsregister (ZSVR) sind erst für das Ende des Jahres 2022 zu erwarten, nach eigenen Angaben ist die Lizenzierungsstelle mit den bisherigen Entwicklungen aber durchaus zufrieden.
 

Mehr Systembeteiligung beim Verpackungsrecycling

Einer der Gründe für die positive Stimmung: Seit 2016 hat sich die Zahl der Unternehmen, die im Verpackungsregister LUCID registriert sind, ungefähr verdreifacht. Das bedeutet, dass etwa 179.000 Hersteller (Stand: März 2020, Quelle: ZSVR) der Registrierungsverpflichtung nachgekommen sind.

Ebenfalls erfreulich wurde von der ZSVR der deutliche Anstieg der Systembeteiligung bei Papier, Pappe und Karton (als zusammengehörige Materialgruppe) sowie bei Glas gewertet. Leichtstoffverpackungen hingegen liegen nach wie vor unter den erwarteten Beteiligungsquoten. Das ist insofern ungünstig, weil die Beteiligungsmengen für Leichtverpackungen seit Jahren ansteigen.
 

Ebenfalls noch problematisch ist die Frage, wie weitreichend der Geltungsbereich der Produktverantwortung in der Praxis ist. Die neue Gesetzgebung verlangt von den Herstellern, in dieser Hinsicht aktiver zu werden. Bei diesen besteht aber vielfach noch Unklarheit darüber, wie sie diese neuen Verpflichtungen umsetzen sollen.

Ein Katalog für mehr Klarheit

Mit einer Verwaltungsvorschrift und einem dazugehörigen Katalog, der systembeteiligungspflichtige Verpackungen auflistet, soll von rechtlicher Seite für Klarheit gesorgt werden:
 

• Alle Hersteller können damit unkompliziert ihre jeweiligen Verpflichtungen ermitteln.


• Selbständige Einschätzungen, wie weit die eigene Produktverantwortung reicht, werden zukünftig ausgeschlossen. Zudem sind Sanktionen möglich, wenn die Vorgaben der Verwaltungsvorschrift nicht beachtet werden.


• Unternehmen, die ihrer Verantwortung rechtskonform nachkommen, sollen durch diese Maßnahmen besser geschützt werden.

Daneben veröffentlicht die ZSVR inzwischen regelmäßig Fallberichte zu Unternehmen, die ihrer Produktverantwortung nicht nachkommen. Die Maßnahme soll für mehr Transparenz sorgen, damit andere Hersteller eigenes Fehlverhalten schneller erkennen und ändern können.

ES GEHT NOCH BESSER: WO DIE UMSETZUNG DES VERPACKUNGSGESETZES NOCH NICHT GREIFT

Die Inhalte des Verpackungsgesetzes sind keineswegs neu, sie weiten lediglich die vorher geltenden Regelungen der Verpackungsverordnung aus und definieren verschiedene Aspekte klarer als bislang. Auch deswegen fällt das Urteil der ZSVR in manchen Bereichen weniger optimistisch aus.
 

Produktverantwortung – was ist das?

Die Verpackungsverordnung, die Anfang 2019 durch das Verpackungsgesetz ersetzt wurde, hatte im Kern dieselben Ziele wie die neuen gesetzlichen Regelungen:
 

• geringeres Aufkommen von Verpackungsmüll


• mehr Eigenverantwortung der Hersteller für die Entsorgung

Gegolten hat die Verpackungsverordnung seit 1991, eine Neufassung trat 1998 in Kraft.
 

Eine Produktverantwortung gilt also schon lange, bei der ZSVR gingen im Vorfeld des Inkrafttretens dennoch rund 60.000 Anfragen von Unternehmen zu künftigen Zuständigkeiten ein. Angesichts der bestehenden Gesetzeslage hatte die Behörde Anfragen in solchem Ausmaß offenbar nicht erwartet.
 

Demgegenüber gibt es aber auch positive Signale: Die Mindeststandards für die Recyclingfähigkeit von Verpackungen, die von Industrie und Handel mitgetragen werden, gehen beispielsweise nach Angaben der ZSVR über die ursprünglichen gesetzlichen Vorgaben hinaus. Um die geforderten hohen Recyclingquoten erfüllen zu können, ist das ein wichtiger Schritt.
 

Die Auswirkungen auf die dualen Systeme

Eine genaue Auswertung der Wirksamkeit des neuen Verpackungsgesetzes und der Arbeit der ZSVR wird es im Übrigen erst zum Ende des Jahres 2022 geben. Damit sollen mögliche Verzerrungen und Verzögerungen durch Verfahrensdauern, Melde- und Berichtszeiträume verhindert werden.
 

Die anfänglichen Entwicklungen, die im ersten Quartal 2019 erfasst wurden, ließen aber noch Luft nach oben:
 

• Die lizenzierte Menge an Leichtverpackungen stieg im Vergleich zum vorherigen Quartal um rund 5 Prozent.


• Bei Glas konnte hier ein Anstieg von 5,5 Prozent registriert werden.


• Am deutlichsten war der Zuwachs bei Papier, Pappe und Karton, dieser lag bei rund 11 Prozent.

Die ZSVR zeigt sich aber bei der Beteiligungsmengenentwicklung und den dazugehörigen Prognosen für das Jahresende 2019 insgesamt zuversichtlich. Steigerungen von 2,3 Prozent (Glas) und 12,6 Prozent (Papier, Pappe und Karton) im Vergleich zum Vorjahreszeitraum bedeuten, dass die angepeilten Zielwerte (2,25 beziehungsweise 1,9 Millionen Tonnen) für 2019 sogar übertroffen werden.
 

Selbst die Leichtverpackungen konnten im vierten Quartal noch einmal eine Steigerung von 4,8 Prozent verzeichnen. Das reichte zum Zeitpunkt der Erhebung (Stand: Oktober 2019) aber noch nicht aus, um den Zielwert von 1,85 Millionen Tonnen zu erreichen.
 

Grundsätzlich aber eine positive Entwicklung, die sich auch in höheren Recyclingquoten ausdrückt. Von den lizenzierten Kunststoffverpackungen wurden 2019 rund 90 Prozent in Deutschland verwertet, 7 Prozent in Österreich und den Niederlanden. Lediglich ein Anteil von 0,05 Prozent ging zur Verwertung in ein Nicht-EU-Land, nämlich die Schweiz.
 

Kreislaufwirtschaft wird immer wichtiger – aber auch schwieriger

Die Einhaltung von Beteiligungsmengen und Recyclingquoten hängt aber an ganz unterschiedlichen Faktoren. Einer davon ist der Umgang privater Verbraucher mit Verpackungsmüll. Insbesondere Leichtverpackungen landen nach Angaben von ZSVR und Umweltbundesamt immer noch zu häufig im Restmüll oder werden nur unzureichend getrennt.
 

In beiden Fällen gehen Wertstoffe für ein hochqualitatives Recycling verloren. In der ZVSR ist deshalb ein Beirat tätig, der sich mit möglichen Verbesserungen und Empfehlungen für die Mülltrennung auseinandersetzt. Dies würde womöglich auch für die Hersteller die notwendigen Anreize schaffen, um bei der Produktion verstärkt auf Rezyklate zu setzen.
 

Denn aktuell sind vor allem recycelbare Kunststoffe als Rohstoff für neue Verpackungen nur wenig attraktiv. Grund hierfür ist der niedrige Ölpreis, der die Fertigung neuer Kunststoffverpackungen günstiger macht als das Recyceln. Was für die Hersteller verlockend ist, bedeutet für die Recyclingbetriebe häufig finanzielle Einschnitte.
 

Mehr noch: Die ambitionierten Recyclingquoten sind kaum zu erreichen, wenn die Kreislaufwirtschaft auf diese Weise umgangen wird. Vor dem Hintergrund der bisherigen positiven Entwicklungen ist dieser Trend ein Schritt zurück. Gegebenenfalls muss dann der Gesetzgeber einschreiten, wie es etwa bereits im Februar 2020 mit dem Gesetzentwurf für eine Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes geschehen ist.